一、议案概述
"议案"，是具有议案提出权的机关或人民代表向同级人民代表大会或其常务委员会提请寓言事项的建议性、报请性公文。
1993年11月，国务院办公厅重修订发布的《国家行政机关公文处理办法》首次将"议案"列为国家行政机关的法定公文种类之一，规定："议案适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或同级人民代表大会常务委员会提请审议事项。"
"议案"这一文种，建国前就在各解放区的参议会议和人民代表会议上出现过；在建国以后相当长的一段时间内，凡是提请各级人民代表大会或一定组织的会议讨论、处理的建议性文件都称之为"提案"。直到1983年全国五届人大五次会议以后，才在人民代表大会上改用"议案"这一名称。对这一名称的改动，五届全国人大副委员长兼法制委员会主任习仲勋，在五届人大五次会议上作了说明。即：过去那些提案主要是对各方面工作提出的建议、批语和意见，涉及的问题有很多并不属于全国人大的职权范围，大会不好通过实质上的决议，只能决定转交有关方面研究处理。在人民代表大会上采用"议案"一词，而不用"提案"，就可以将过去那种提案与现在的规定、需要提请大会审议通过的、具有约束力的议案区别开来，在人民代表大会上改用"议案"一词以后，各级政协会议和企业职工代表大会则使用"提案"这一名称。
《办法》中规定的"议案"的适用范围是仅就政府系统的公文而言的。但是"议案"这一文种不只限于政府系统运用，这在我国宪法和有关的组织法中都已经作了规定。
《中华人民共和国宪法》第七十二条明确规定："全国人民代表大会代表和全国人民代表大会常务委员会组成人员，有权依照法律规定的程序分别提出属于全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会职权范围内的议案。"
《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第九条规定："全国人民代表大会主席团、全国人大党委会、全国人大各专门委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案；一个代表团或者三十名以上的代表，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案。"《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第十四条规定："地方各级人民代表大会举行会议的时候，主席团、常务委员会，本级人民政府和代表（有三人以上附议），都可以提出议案。"同时指出："向地方各级人民代表大会会议提出的议案，由主席团请人民代表大会会议讨论。"可见，议案的提出者还包括了全国人大主席团、全国人大党委会、全国人大各专门委员会、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大代表（30人以上），以及地方各级人民代表大会主席团、常务委员会、人民代表（3人以上附议）等。这就说明，议案本身就是法律的地位的公文，把议案列入国家行政机关的主要公文种类，是加强有关公文处理工作的法制建设，健全和完善这一方面的公文处理制度。
二、议案的特点
1、行文关系的确定性。议案的提出者和受理者都是由法律条文明确定规定的；其它的组织或个人都无权提出或受理议案；
2、行文内容的单项性。议案的内容是专项的，即一事一案，在一件议案内，不得夹带其它事项；
3、办理程序的法定性。议案的提出、审议和通过都有法定的程序。议案在没有审议通过之前，即使有极强的可行性，也不产生任何效力；只有经过审议通过，形成决定，才能转化为具有法定效力的文件，有关方面才能据以执行。
三、议案的类型
议案一般可以分为两种类型，一类是由国家机关提出的提请审议事项的议案；另一类是由提案人（人民代表）提出的建议、批评和意见，提请列入大会议程议案。
（1）由国家机关提出的提请审议事项的议案，一般是立法议案，它是由各级人民政府按照法律程度向同级人民代表大会或同级人民代表大会常务委员会提出的提请审议某项法规、条约或修改某项法规的议案。
这类提请审议有关事项的议案，如国务院1992年11月2日向七届全国人大党委会第28次会议提请审议的《关于审议决定我国加入保护录音制品制作者防止未经许可复制其录音制品公约的议案》、《关于提请审议批准中华人民共和国和也门共和国领事条约》、《联事国气候变化框架公约、生物多样性公约的议案》等。这类议案的结束语一般为："国务院同意《××××条约》。现提请审议并请作出批准的决定。"
（2）由提案人（人民代表）提出的对有关问题的建议、批评和意见的议案。这类议案的格式一般包括标题、案由、提议案人、理由、议案审查委员会意见、大会主席团审查意见等项。
四、议案的写作
议案的写作应注意以下几点：
1、写作议案首先要明确受文对象的权限范围。因为"议案"是需要本级人民代表大会或其常委会审议、通过的。议案涉及的事项必须是该级人民代表大会或其常委会职权范围内的，否则，便无法审议。
2、议案所涉及的问题必须是该地区的重大事项，而不是日常工作中的一般问题。
3、议案的正文部分，一要写明要解决的是什幺问题；二要写明要解决问题的理由；三要写明如何解决这些问题，即提出处理的方案。如果是立法议案，那还应附有该项议案的法规草案；提出法规修正案，应附有该项议案的格式应包括；
①文头，即"××××人民代表大会议案"。
②案由，即议案的标题。
③议案提出单位或代表。包括代表姓名及其所在代表团的名称。
④理由。即提出议案事项的客观依据。
⑤建议。即对议案事项提出合理的解决办法。
⑥审查意见。即大会议案审查委员会所通过的意见，是"决定立案"还是"不予立案"。
5、议案须在大会主席团规定的截止日期前提出。因为会议是有时间限定的。延误时间，就错过了审议的机会。一般说来，在截止日期以后提出的，只能作为建议、批语和意见处理。
第三节决定 决议
一、决定
（一）决定概述
"决定"主要是各级党政机关安排重要事项，或对重要问题重大行动进行决策部署时使用的具体规定性和领导指导性的公文。
《办法》规定："决定，适用于对重要事项或者重大行动作出安排。"
《条例》规定："决定，用于对重要事项作出决策的安排。"
社会团体、企事业单位也可以使用决定，其内容应为本机关中相对重要的事宜。
"决定"这一公文名称，最早见于1931年11月中国共产党中央执行委员会第一次全体会议通过的《地方苏维埃政府暂行组织条例》之中，是当时九个公文文种中的一个，以后时废时用。1981年2月，国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理暂持办法》又将"决定"列为正式公文文种。
（二）决定的类型及其特点
由于"决定"所发布的事项或行动都是重要的、重大的而不是一般性的问题，因此，它是一种具有领导性、规定性和约束力的下行公文。就内容与作用而言，决定可以分为以下三类：
1、指挥类决定。指挥性决定也称部署性决定。这类决定，是针对某方面的工作、某一类问题或某项重大行动所作出的安排。它偏重于确定某方面的方针政策，以统一认识和行动。其突出特点是政策性强，要求下级单位坚持贯彻执行。
例如：
全国人民代表大会常务委员会关于严惩
严重危害社会治安的犯罪分子的决定
（1983年9月2日第六届全国人民代表大会常
务委员会第二次会议通过，1983年9月2日中
华人民共和国主席令第三号公布施行）
为了维护社会治安，保护人民生命、财产的安全，保障社会主义建设的顺利进行，对严重危害社会治安的犯罪分子必须予以严惩。为此决定：
一、对下列严重危害社会治安的犯罪分子，可以在刑法规定的最高刑以上处刑，直到判处死刑。
1、流氓犯罪集团的首要分子或者携带凶器进行流氓犯罪活动，情节严重的，或者进行流氓犯罪活动危害特别严重的。
2、故意伤害他人身体，致人重伤或者死亡，情节恶劣的，或者对检举、揭发、拘捕犯罪分子和制止犯罪行为的国家工作人员和公民行凶伤害的。
3、拐卖人口集团的首要分子，或者拐卖人口情节特别严重的。
4、非法制造、买卖、运输或者盗窃、抢夺**、弹药、爆炸物，情节特别严重的，或者造成严重后果的。
5、组织反动会道门，利用封建迷信，进行反革命活动，严重危害社会治安的。
6、引诱、容留、强迫妇女卖淫，情节特别严重的。
二、传授犯罪方法，情节较轻的，处五年以下有期徒刑；情节严重的，处五年以上有期徒刑；情节特别严重的，处无期徒刑或死刑。
三、本决定公布后审判上述犯罪案件，适用本决定。
2、表彰与处理决定。这类决定用于某一件事、活动过程完结之后，表彰好人好事或批评处理坏人坏事，目的在于树立榜样与吸取教训。例如：
1、关于表彰先进的：
国务院关于授予赵春娥，罗健夫，蒋筑英
全国劳动模范称号的决定
（1983年2月22日）（略）
2、关于处理事件与人员的：
国务院关于大兴安岭
特大森林火灾事故的处理决定
（1987年6月6日）（略）
以上所述表彰与处理决定，都是重大的带有全局性影响的重要事项。这类决定还可用于一般的奖惩事项，如《中共××市委关于命名表彰先进基层党组织和优秀共产党员的决定》、《××县人民政府关于从严处理破坏山林事件的决定》等。
3、知照类决定。知照类决定又称宣告性决定，这类决定的使用范围较广，主要是领导机关，有关部门或单位对一些重要事项所作的安排、会议的重要决定，机构的设置与调整等，这类决定的特点是重在宣告、知照，只要求下级机关、单位及人员知道此事就行了。
例如：
九届全国人大一次会议关于设立海南省的决定
（1988年4月13日七届人大一次会议通过）
第七届全国人民代表大会第一次会议审议了国务院关于设立海南省的议案，决定：
一、批准建立海南省，撤销海南省行政区。海南省人民政府驻海口市。
二、海南省管辖海口市，三亚市、通什市、琼山县、琼海县、文昌县、万宁县、屯昌县、定安县、澄迈县、临高县、儋县、保亭黎族苗族自治县、琼中黎族苗族自治县、白沙黎言辞自治县、陵水黎族自治县、昌江黎族自治县、乐东黎族自治县、东方黎族自治县和西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛的岛礁及其海域。
此外，知照类决定还有：关于召开重要会议的，如1986年1月20日《全国人民代表大会常务委员会关于召开第六届全国人民代表大会第四次会议的决定》；关于某一专门问题的，如1981年3月31日《中共中央关于恢复沉雁冰同志党籍的决定》，以及有关人事任免事项的决定等。
（三）决定的写作
1、指挥类决定的写作。这类决定，多是领导机关作出的，方针政策性强。其正文结构分为原由、决定事项和执行要求三个部分。如《国务院关于提高粮食统销价格的决定》，用一段话讲明提高粮食统销价格的必要性及其政策依据。然后分条列项阐明提高粮食统销价格的有关事项。最后提出贯彻执行的具体要求。明确具体，具有明显的政策性、规定性和指导性。这类决定的内容必须体现党和国家的方针政策与法律法规，要与有关的规定保持一致，对决定中提出的各项原则与措施务求观点正确、政策界限清楚。
2、表彰与处理决定的写作。表彰决定的正文主要写被表彰者的身份、事迹，对被表彰者的评价，表彰的决定事项希望与号召等。它与表彰性的通报有些相似，但它比通报简要，以评价与号召为主，而不是象通报那样，主要是叙述被表彰者的事迹为主。如《国务院关于授予赵春娥、罗健夫、蒋筑英全国劳动模范的决定》就是如此。处理决定主要是针对人所犯错误的认识和悔改表现，再写处理决定。最后，还要指出应吸取什幺教训，并提出希望，起警策作用。
3、知照类决定的写作。这类决定，有繁有简。纯系知照性的，可写得简要一些，如召开一些重要会议的决定；兼有事项安排的则应具体些，如《关于设立海南省的决定》等。
4、决定的语言表达要准确，文字要简明，不能将分歧意见或认识上不一致的问题写进决定。词语不能引起歧义。对决定的事项必须写得清楚明白，具有可操作性，而且是在实践中能够做到的。
二、决议
（一）决议概述
决议同决定一样，是领导机关对重要问题或重大事项进行决策部署时使用的领导、指导性公文。
《条例》规定："决议用于经会议讨论通过的重要决策事项。"
1993年11月重新修订发布的《国家行政机关公文处理办法》则取消了"决议"这一文种，主要是考虑在行政机关的实际行文中，"决议"已很少使用，一般都用"会议纪要"来代替。
"决议"这一公文名称是建国前后开始使用的。如1945年4月20日中国共产党六届七中全会通过的《关于若干历史问题的决议》；1951年2月28日《中共中央政治局扩大会议决议要点》；1952年11月16日中央人民政府发布的《关于调整、区建制的决议》等。
决议是领导机关对于重大事项或事件的处理，根据民主集中制的原则，经会议讨论表决通过所形成的意见，并据以制定和发布的会议文件。决议作为会议文件，主要是在各级党的代表大会和各级人民代表大会上使用。它的性质与作用同决定大体相近，一般都要求坚决贯彻执行的。
（二）决议的分类及其特点
按照决议的具体内容和作用，可以分为以下三类：
1、批准文件的决议。一般说来，公布较高一级代表大会期间讨论通过的会议文件，如重要的工作报告、国民经济与社会发展计划、国家预决算等。按照惯例，都应同时公布经大会讨论通过的这一类型的决议。
例如：
第八届全国人民代表大会第一次会议
关于1992年国家预算执行情况和
1993年国家预算的决议
（1993年3月31日第八届全国人民
代表大会第一会会议通过）
第八届全国人民代表大会第一次会议经过审议并根据全国人民代表大会财政经济委员会的审查报告，决定批准国务院提出的1993年国家预算，批准财政部部长刘仲藜所作的《关于1992年国家预算执行情况和1993年国家预算草案的报告》。会议授权全国人民代表大会常务委员会审查和批准1992年国家决算。
批准文件决议还有，如：八届人大一次会议《关于第七届全国人民代表大会常务委员会工作报告的决议》、《关于1992年国民经济和社会发展计划的决议》等。
2、重大问题的决议。这类决议是指经会议讨论通过的全面总结历史或现实的重要经验教训，阐明重要理论观点的文件，其特点是方针政策性强，有重大的理论指导意义和重要的历史文献价值。如1981年6月27日中国共产党十一届六中全会通过的《关于建国以来若干历史问题的决议》，1996年10月10日中国共产党第十四届中央委员会第六次全体会议通过的《关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》等。这类决议问题重大、涉及面广，理论阐述多，篇幅宏大，影响也比较深远。一般按照内容的性质分成几个大的部分加以组合安排，然后分条列项进行阐述。
3、专门问题的决议。这类决议是会议上就有关专门问题讨论决定后而发布的决议。
例如：
第五届全国人民代表大会第五次会议
关于中华人民共和国国歌的决议
（1982年12月4日第五届
全国人民代表大会第五次会议通过）
第五届全国人民代表大会第五次会议决定：恢复《义勇军进行曲》为中华人民共和国国歌，撤销本届全国人民代表大会第一次会议1978年3月5日通过的关于中华人民共和国国歌的决定。
（三）决议和决定的区别
决议和决定同有一个"决"字，有决断、裁决之意，都是对重大事项或行动做出决策安排的指挥性下行文。其区别在于：
（1）从形成程序上看，决议是必须经会议讨论并按法规定程度表决通过的；而决定则不一定，它可以经过会议讨论通过，也可以由各级领导机关在自己的职权范围内制定并公布。
（2）从内容要求上看，决议的内容是带有全局性、原则性和指导性的重大事项，下级机关必须贯彻执行；而决定则不一定，凡对重大行动作出安排的指挥性指令性决定必须认真贯彻执行，而宣告性决定一般只起宣照知照作用，并没有贯彻执行的要求。
（3）从发布形式上看，决议用会议名称发布，并于标题之下居中位置两边加括号标明通过决议的日期及会议的名称（全称）；而决定则不一定，除会议通过的决定外，一般都是以机关的名义发布的。
第四节指示 意见
一、指示
（一）指示概述
指示是上级领导机关制发的重要的领导指导性公文。
《办法》规定："指示，适用于对下级机关布置工作，阐明工作活动的指导原则。"
《条例》规定："指示，用于对下级机关布置工作，提出开展工作的原则和要求。"
"指示"作为公文名称，最早出现在1931年瑞金中央工农民主政府发布的《苏维埃地法》再次把指示列为行政公文。1951年9月政务院颁布的《公文处理暂行办法》把批示列为法定公文文种并沿用至今。
（二）指示的特点
1、方针政策性强 指示的内容一般是根据法律、法规以及有关的决议、决定精神对下级机关布置工作的公文，有很强的政策性。是完成某项任务，解决某项具体问题的依据。有的指示本身就是政策规定。
2、针对性强。指示一般偏重于原则、方法、步骤、措施、策略等方面的指导，它的针性强，具有很强的行政约束力，要求下级机关与组织在部署工作、执行政策时，严格按照指示的原则办事。
（三）指示的类型
按照指示的内容，可分为如下两类：
1、针对普遍性、全局性问题的指示
例如：
中共中央、国务院关于
进一步做好计划生育工作的指示
（1982年2月9日）（略）
2、针对特殊性、局部性问题的指示
例如：
中共中央、国务院
关于防御特大洪水的紧急指示
（1983年7月31日）（略）
（四）指示的写作
1、指示的内容必须有关的政策法规相一致。因此要求拟写人员必须认真学习深刻领会有关的政策与法规。必要时，还应在指示中明确标注制发该份文件的依据。
2、指示中的各项要求与措施应根据主客观条件的实际，实事求是地提出，具有可行性，同时，还要注意留有余地，做到合情合理。
3、指示的正文一般包括指示原由、指示内容、执行要求三部分。正文开头要说明发布指示的理由，其后常用承启用语，"为此，特作如下指示"、"现指示如下"或"望根据下述指示要求开展工作"等，如事属紧急、可用"特紧急批示如下"等，其后多跟冒号承接下文。指示内容部分是指示正文的主体，主要包括工作任务、工作原则、具体措施等。一般分条列项以求条理清晰。但具体措施不宜过于死板，以便受文单位结合实际情况灵活地、创造性地完成工作任务。指示的执行要求，是全文的结尾，一般用一段话提出实施步骤方法，完成时限以及反馈要求等。
4、语言要精练，条理要清楚。为使指示的事项明确、具体，一般都采用分条列项甚至加小标题的写法。作到工作目标明确，政策界限清楚，措施要求具体。便于受文单位理解执行。
（五）"指示"同"命令（令）"的区别
"指示"同"命令（令）"相比，都是领导机关发出的具有强制性、规定性和约束力的指挥性公文，下级机关必须贯彻执行。不同的地方主要是：
（1）发布的权限机关不同。命令（令）的发布权限机关，级别一般比较高，所限范围较窄。通常只能由《中华人民共和国宪法》中规定的国家行政领导机关、部门及其领导人发布；而发布指示的机关范围较宽，任何上级党政领导机关都可以对所属的下级机关布置工作，发布"指示"。
（2）强制程度不同。命令（令）的严肃性、强制性和不可逆转性，要求受文机关必须无条件地、坚决地执行，没有任何商量的余地；而指示的执行过程，则可根据实际情况有所灵活变通。
（3）行文语气不同。命令（令）的行文，态度严肃郑重，文字简洁明快，语气肯定有力；而指示的行文，则重在分析说理，篇幅相对较长，语气缓和平稳。
二、意见
（一）意见概述
"意见"，作为法定公文文种，是各级党的机关使用的指导性公文。
《条例》规定："意见，用于对重要问题提出见解和处理办法。"
较长时期以来，"意见"这一文种在党政机关、社会组织的行文中常常出现，有的还使用得较为频繁，但一直未将其作为正式公文文种列进有关公文处理法规中去。鉴于在当前党政机关的实际工作中，确有一些方针政策性问题需要上级领导机关阐明见解，或对某个方面的工作进展中遇到的新的问题提出处理办法，在不宜使用"指示"的情况下，常常用"意见"行文。因此，在1996年5月3日中共中央办公厅印发的《中国共产党公文处理条例》中，增加了"意见"这一文种，将其列为党的机关使用的14种主要公文种类之一。
（二）意见的类型及其特点
根据"意见"的发布形式，可以分成以下两类：
1、直接行文的"意见"。这类"意见"，是领导机关就一些重大的方针政策性问题阐明自己的观点，直接向下行文，用以指导工作。其理论性、政策性强。有的"意见"本身就是当前和今后一段时期进行工作的重要政策依据。
例如：
中共中央关于坚持和完善中国共产党
领导的多党合作和政治协商制度的意见
（1989年12月30日）（略）
这类直接行文的"意见"还有根据中央领导人讲话制发的文件，如邓小平的《对起草〈关于建国以来党的若干历史问题的决议〉的意见》（1980年3月--1981年6月）、陈云的《对经济工作的几点意见》（1981年12月22日）等都是关于重大的方针政策性文件。
2、经批转、转发的"意见"。这类"意见"在现行的党政机关公文中较多出现，一般是有关部门就其主管的某一个方面的工作在其发展进程中遇到的一些新的情况和问题明确政策界限提出建议意见，或提出处理的原则与方法，经上级领导机关同意后，批转转发给下属单位结合实际情况贯彻执行。
例如：
1996年7月24日国务院以国发
30号文批转的国家经贸委等部门
《关于建立企业扭亏增盈工作目标责任制的意见》（略）
这类"意见"还有如：国家经贸委、财政部、国家税务总局《关于进一步开展资源综合利用的意见》（1996年8月9日），这一"意见"国务院已于1996年8月3日以"国发36号"文批转执行。还有国务院住房制度改革领导小组《关于加强信房公积金管理的意见》（1996年7月3日），经国务院批准，已由国务院办公厅于1996年8月8日以"国办发35号"文转发执行。
在当前建设社会主义市场经济体制的伟大实践中，常常遇到一些新的情况和新的问题。这些问题原有的政策规定或没有明确，或不相适应，无法找到依据。有的问题则尚牌试验摸索阶段，短期内还以公制定相应的法律、法规，也不宜动辄使用"指示"行文。而"意见"这一文种则运用灵活，反应较快，即能对现实中遇到的问题进行及时的指导，提出措施，规范行为；又可以为下一步完善和制定有关的法律法规作必要的准备。"意见"作为党的机关的法定公文，适应了当前改革开放形势的需要。
有人认为，这类批转、转发类意见应属上行文，理由是行文方向是先向上级机关呈送的。实际上，这类"意见"是为了及时指导工作而制发的，不是一般的建议。之所以先向上行文，是为了增强其下行的权威性，以加大执行的力度。从它的行文目的和性质而言，仍然是要求下级机关贯彻执行的重要的指导性下行公文。
（三）"意见"的写作
"意见"的写作要求总的说来同决定、指示等相同，但应强调以下几点：
1、必须深入工作实际，掌握大量第一手材料，进行认真的分析、研究，找出问题的本质所在。并结合党和国家的有关方针政策精神进行理论阐述，使受文单位在思想上统一认识，明确政策界限，在工作中有所遵循。
2、所提出的措施或要求应当实事求是，恰如其分，要考虑到受文单位经过努力能够做到。
3、"意见"是为解决现实问题而发的，应当及时，不然就错过了时机，失去了"意见"的作用，也贻误了工作。 嗯，挺好，完了？{:soso_e112:}
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